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可叹:辛亥至今已有百年 2011-06-27 02:47:55

中国宪政百年回眸与脚下的路

蔡定剑

 

纽约哥伦比亚大学东北角有一座美国第18届总统格兰特墓,1896年李鸿章访问纽约时在墓后植了一棵树。100多年过去了,这棵树与周围的穿天大树比,它又矮又小,且弯弯曲曲,有的树枝已经枯死。我参观这棵树时的第一印象就是:它太像当年清政府老朽的样子,缺少生命力,永远长不大。我不信迷信,但李鸿章种的这棵树实在有点迷信,就像把清政府种在这里。


不过,从李鸿章那时开始,中国开始打开国门,向西方学习,包括派遣留学生出国访问。从清未派出第一批留学生,而2002年哥大就有中国留学生1000多名。这100多年来,中国向西方学习了许多东西,有的东西学得好,有的东西学不好;有的东西学得快(如生活方式:服装表演、喝可口可乐和过圣诞节),有的东西却花了100年也没有学到(如法治、民主、宪政)。


1994年至1995年学年和2002年春季学期,我两次应Randy Edwards教授邀请,到哥大访问研究,与他结下了友谊。他关心中国的法制建设,对中美法学交流做了许多有益的工作。不像有的美国的中国问题专家那样对中国的看法偏颇激进,他对中国的看法比较客观。同样,他对美国政府的态度也能比较客观。2002年我再次来哥大时,他问我这次主要研究什么?我说主要想研究一下美国宪法实施的经验。他说,美国的民主、人权有时是真实的,有时是用做干涉别人的。当然,我觉得它还是可以改革、还可以救药,所以我为它工作。我两次来哥大都研究宪政问题,所以选这篇文章作为Randy Edwards教授退休的纪念是最合适的。


1898年的戊戌变法是中国近代史上第一次以民主宪政为目标政治改革。二十世纪前夕,一批受西方思想影响的封建士大夫首次紧叩中国封建王朝这座紧闭几千年的城池,要求开启宪政之门。以康有为、梁启超为首的知识分子打起了“变法维新”的旗帜,提出“伸民权、争民主、开议院、定宪法”的政治纲领,发动了一场争取民主宪政的运动,揭开了中国近代宪政运动的序幕。


百年多来,中国人民为了宪政的梦想,进行了英勇的斗争和不懈的追求,走过的是一条异常崎岖曲折的道路,其间经历了数不尽的艰难困苦、前进与倒退、血与火的洗礼。中华民族的上述历史任务并没有完成。总结反思中国百年宪政运动历史的经验教训,对推动民主宪政发展有很多启示意义。


百年宪政运动回顾

回首百年宪政运动,它是人类社会一幅最悲壮的历史画卷,它时如巍峨山峦,宛延起伏;时如滔滔大江,汹湧澎湃。在这个历史过程中,中国宪政运动经历有五波浪潮。


1.“逼上梁山”的清末立宪

1895年中日甲午战争后,由于清政府的腐败和外国侵略,中国处于亡国的边缘。在内忧外患的深刻民族危机之中,中国觉醒的知识分子、开明官僚和广大民众在强烈的爱国热情驱使下,掀起爱国救亡运动。在这种形势下,一批具有资产阶级改良思想的封建士大夫打起了“变法维新、救亡图存”的大旗。康有为七次上书,提出“开制度局,以定宪法”,实行君主立宪制的政治改革主张。 1898年6月11日,康有为等人的变法维新主张为光绪皇帝所接受,光绪皇帝一连颁发了几十道诏令推行改革。这些改革措施其实还没有真正触及到民主宪政问题,就遭到慈禧太后为首的顽固势力的反对。在实行变法的100天后,她发动宫廷政变,囚禁光绪皇帝,镇压了这场还没有开始的以立宪为目标的改革运动。


当死抱祖宗家法不变的慈禧太后正沉梦于大清江山永固的时候,1905年的日俄战争一役,小日本打败了北极熊,又一次震惊了大清王朝。当顽固的统治者问及事情的原因时,得到的回答是:皆因日本立宪而胜,俄国不立宪而败。根本的原因是制度问题。这种情况下,经立宪派要求,慈禧太后才勉强同意派五个大臣出国考察,以寻求保全邦本之策。五大臣出国考察的结果,了解到现代民主议会和宪政制度才是西方国家强国之本。根据五大臣的建议,清政府于1906年9月1日发布了预备立宪命令。这个命令只提进行官制改革,没有提国制改革,立宪尚无期限。顽固的清朝统治者实际上仍不想进行任何的宪政改革。但是,资产阶级革命派可没有耐心,为建立民主宪政发动了多次武装起义。清王朝中的立宪改革派和地方实力派也发动一次又一次的请愿活动,要求“速开国会、制定宪法”。迫于社会各界要求民主宪政改革的强大压力,清政府被迫于1908年9月草拟并公布了《钦定宪法大纲》,宣布用9年时间来预备立宪。《钦定宪法大纲》是一个确立皇权至上,议会作为装点,臣民权利顺带提及的君定宪法。它规定大清皇帝的统治万世一系,君上权力神圣不可侵犯,皇帝集立法、行政、司法于一身,议院是个听命于皇帝的咨询机关。


清政府的预备立宪欺骗引起地方实力派的不满,更激起资产阶级革命派和广大民众的反对,各地方立宪自治运动和革命派的抗议风起云涌。在反抗形势高涨的情况下,1911年10月10日,资产阶级革命派在武昌策动起义,各省纷纷响应,宣布独立。就在清王朝遭灭顶之灾之时,清政府为挽救危亡,3天内炮制出《宪法重大信条十九条》并正式公布,以平民怒。这个宪法是在革命爆发的压力下制定的,所以,对立宪派的要求有较大让步。虽然它仍以维护王权“万世不易”为目的,但毕竟肯定了宪法的地位,规定了一个君主立宪、责任内阁制的政治体制。但随着清王朝的灭亡,这个宪法仅存数十天就成了清王朝的殉葬品。


2.转瞬即逝的民主共和。

资产阶级革命先驱孙中山,早年从事反清斗争。戊戌变法失败以后,更坚定了他推翻清王朝的决心。1905年他在日本组织政党,随后提出了民族、民权、民生的“三民主义”纲领,主张建立民主共国。1911年爆发的辛亥革命,结束了几千年的封建统治。1912年元旦,中国第一个民主共和制政府――中华民国政府在南京成立,孙中山被推选为临时大总统。深受西方宪政思想熏陶的孙中上任后的第一件事就是制定临时宪法。3个月后,他颁布了《中华民国临时约法》,这个宪法充分体现了资产阶级民主宪政思想。它根据五权分立的理论创立,确立了主权在民原则,充分保障公民的权利和义务。规定了一个议会制的政体:议会有权制定法律,决定预决算、税收等重大事项;有权选举总统、副总统,并对总统任命高级官员行使批准权等。总统的权力受到很大限制。


孙中山积极制定这个约法的目的是想用它来确立他的宪政理想,并以此来约束野心勃勃、满脑子封建帝王思想的袁世凯。当时名义上是资产阶级革命派建立了政权,但没有足够的力量支持巩固政权,前清大帅袁世凯在北方掌握着军政大权。为统一中国,孙中山作出妥协,他同意在袁逼清帝退位后让袁当临时大总统,条件是袁必须遵守约法,并尽快召开国会,颁布正式宪法。然而,孙中山的这种资产阶级的绅士风度与袁世凯的骗术相比,就显得过于天真了。但袁世凯从没有向民主妥协,当他当上大总统后,临时约法就被他当草纸用了。


但《中华民国临时约法》在中国宪政史上产生了深刻的影响。


3.军阀混战时的宪政闹剧。

辛亥革命时的武昌起义其实是一次带有偶然性的革命。一群几乎没有领导的新军官发动兵变,由于当时的清政府实在太腐败,各地方军阀立即纷纷响应起义而布独立,才使清政府几乎在一夜之间灭亡,资产阶级革命派借机建立南京政权。但从当时的社会政治力量看,革命派一时难以巩固政权。因为辛亥革命只是北京军阀袁世凯逼清帝下了台,并没有摧毁旧军队和旧政权的基础。革命后的政权很快落入一帮前清遗官和地方军事实力派手中。由于清王朝不立宪而亡,当时民主宪政思想在社会中很有广泛的影响。所以,前清官僚执政后都不得不仍打出“开国会、行宪政”的旗号,但骨子里却没有一点想搞民主的意思,开议会、制宪法都只不过是狐假虎威,用来蒙骗人。从1913年到1927年是中国历史上宪政最热闹的一幕,也是最丑的一幕。这个时期,从西方传来的宪法和议会这两个本来是好的东西,被搞得乌烟瘴气、名声狼藉。

 

先是袁世凯,这个前清的外务部尚书和军机大臣,靠手握军权逼清帝下台时就心怀野心,当他从孙中山手里骗到临时大总统后,立即原形显露。他不是依其诺言“谨守宪法”,而是违背“约法”的规定,强逼国会先选他当总统。而他一旦成为正式大总统后就要解散国会。就在袁世凯行将解散国会前夕,国会在天坛匆忙通过了一个宪法草案,叫《天坛宪草》。通过这个宪法是为防止袁的独裁,否定总统制,确立责任内阁制。这使袁氏大为光火。


1914年1月,袁将国会解散。然后,由他组织一帮党徒组成“约法会议”来起草宪法。在他的授意下,约法会议起草了一部总统具有封建皇帝一样独裁权力的宪法一一《中华民国约法》又称“袁记约法”。由于袁的帝王思想太浓,觉得当总统还不过瘾,干脆把总统帽换成皇帝的桂冠。袁的悲剧在于他太不识时务,不知此时共和宪政思想己深入人心,袁称帝立即遭到全国的声讨,100天后不得不被迫取消帝制,本人也为此愤愤而死。


袁世凯倒台后,各地方军阀导演出一幕幕用刀枪来制宪的闹剧。从1916年到1927年的中国,军阀混战,北京政府走马灯似的更换门庭,每当一地方实力派靠军事实力入主北京政府的时候,就要制定一部按自己的意志、属于自己的宪法,都企图通过宪法使其权力合法化。袁以后的大总统黎元洪曾召集国会讨论制宪,因各派为省制问题争执不下而动武,制宪不欢而散。尔后,执政的段祺瑞曾二度主政北京,每次都忙于组织自己的国会,起草宪法,但都胎死腹中。这个时期惟一正式颁布过的一个宪法,就是军阀曹锟花大价钱买下的宪法。1922年,曹锟在直奉战争中获胜。他为了登上总统宝座,并得到宪法的庇护,于是召开国会制定宪法。但这时国会议员早已逃散,对制宪不感兴趣。曹想了一个好主意,不惜花重金收买议员出席会议。他公告:议员每出席一次会发给出席费100元,参加大选发200元,并每人有5000元的选举费。最后,他花了1356万元使自己登上总统宝座,当然他按自己的意志炮制出一部真正属于他的“曹氏宪法”。当一年后他在战场失败,“曹记宪法”也就一钱不值了。


如果说在戊戌变法和辛亥革命时封建士绅和资产阶级革命派“开国会、定宪法”还是非常严肃和神圣的事,那么到袁世凯以后,“开国会、制宪法”就成了十足的骗局和闹剧。西方的民主宪政传到中国不久,就被扭曲变形。议会制在这个时候被他们搞得声名狼藉,给以后的宪政运动带来极大的消极影响。毛泽东在总结这个时期的历史经验时就断然指出,议会制在中国行不通,宪法也都是骗人的东西。所以,新中国建立后,议会制被拒之门外,并受到批判。


但是,不能否定,从清未戊戌变法到国民初年这段时期,议会民主和宪政思潮的传播是非常广泛和深入。有一点可以证明:你看,当时“开国会、定宪法”是最有政治号召力的口号。那帮军阀本是一帮清末遗臣,毫无民主思想可言,但他们不论谁上台都要高弹一番“制宪调”,演一曲“国会剧”。可见,谁不行宪政、开国会,谁就要遭到反对、统治的合法性要受到质疑,连地方军阀都可以以护宪的名义起兵反总统,(宪法)就像古代挟天子以令诸侯一样具有正义性。这充分说明,宪政思想的传播在本世纪初的影响是相当强的。可为什么后来宪政的影响又消失了呢?就是因为宪法初至中国就被一帮军阀专制者的和尚把宪法的经给唸歪了。不能说宪法和议会本身不是好东西。


4.一党独裁下的“训政”

就在二十世纪20年代北方军阀混战的时候,中国南方产生了两大政党:国民党和共产党。两党建立当初都是革命政党,前者代表有产者――少数地主资产阶级利益,后者代表无产者――广大贫苦劳动大众的利益。孙中山在逝世前力主两党合作。为了讨伐共同的敌人北方军阀,两党开始了第一次合作。1926年秋开始北伐,仅半年多就席卷了南部中国,眼看胜利要到手了,等不得取得全部胜利,蒋介石就不能忍受共产党同他分享胜利。于是,他不是用现代民主的方式允许共产党存在作为反对党,而以屠杀手段把同他一道革命的兄弟党消灭掉。这样,一党独裁统治登上中国的政治舞台,这是中国现代宪政遭受挫折不能健康发展的重要原因。


蒋介石实行一党独裁统治期间,由于蒋以孙中山的继承者自居,当然也要打宪政的旗号,也迫于国民党内部的压力,在30年代曾制定过一个《训政时期约法》。国民党创造了一种中国实行宪政的“三部曲”理论。它的理论核心是,由于中国处于战乱之中,需要有个军事统治时期,以求达到国家安定,这时不能实行宪政,只能实行“军政”。军政结束后由于中国百姓民智未开,不能自己实行民主,需要国民党对百姓实行民主训导,这称“训政时期”。这个过程结束了才能实行“宪政”。所谓“训政”就是由国民党训导民众,代表国民行使国家统治权。国民党把“训政”说成是个漫长的过程,就是为了把一党专制统治以宪法方式合法化。宪法本来是现代民主的必要形式,可是到了专制者手中就被变成了护卫专制的铠甲。


在1946年抗战胜利后,出于各民主人士和共产党要求建立民主宪政的压力,国民党政府才被迫制定《中华民国宪法》。应该说,这个宪法在形式上基本上是以孙中山的三民主义、五权宪政思想为指导制定的。但是,国民党本质上不愿搞宪政,根据它的“训政”理论,还是在宪法之上凌驾了一个《动员勘乱时期临时条款》,它给总统许多专制特权,并把保障公民权利搁置起来,使这个宪法长期处于停止施行状态。可见,在国民党统治时期的中国,实行的是党治下的“训政”,宪法也只是在不得已的情况下给婊子立的“牌坊”。


5.近半个世纪的“政宪” 。

中国共产党早年就以追求民主、救国为目标。在取得政权后又提出建立独立、自由、民主、和平、富强新中国的目标。1949年初,中国共产党取得政权之前,就迅速召集有各民主党派、各人民团体、各界民主人士参加的政治协商会议,进行民主建国、建政,制定了《共同纲领》。 1954年又召开了人民代表大会制定了宪法。这两个宪法文件的制定,反映了中国共产党在建国初走民主宪政道路的决心。


但是,半个世纪来,党在相当长的时候偏离了革命的初衷,把宪政变为“政宪”,即宪法政治化,国家社会生活政治化,把宪法作为实现政治任务的手段和政治斗争的工具,政治斗争和阶级斗争成了几乎成了党、国家和社会生活的全部。从五四宪法开始就带上政治色彩,宪法规定了实现社会主义的总路线等党的阶段性任务,宪法成为实现党的任务手段。


1956年以后,本来应该走上经济建设和宪政、法治之路的中国,却被左倾头脑发热的领导人引领上了阶级斗争的疯狂列车。从1957年“反右”斗争开始,宪法实际上被停止实施,到“文化大革命”时,宪法被撕毁。1970年,毛泽东认为“文化大革命”已经取得胜利,需重新修订宪法巩固“文化大革命”的成果。这次修宪因毛泽东与林彪在是否设国家主席问题上意见不一,爆发了一场惊心动魄的政治斗争。1978年修订宪法虽然是为了表明要结束“文化大革命”,但修宪的指导思想仍然是“文革”的理论,在还没有真正实施就因不能适应形势的发展被再次反复修改。1978年底,中共十一届三中全会全面总结了建国后、特别是“文化大革命的历史经验教训,认识到中国过去不搞民主法制是一个很大的错误。于是,决定把民主法制建设摆上国家的重要议程。

 

可见,新中国建立以后的头30年,虽然也制定了宪法,但由于对宪法的片面理解,宪法被严重政治化,成为服从政治的工具。


1982年,中国以一种对历史深刻反思的精神重新修订了宪法。基于“文革”的教训,宪法加强了对公民权利的保障,并确立了宪法是国家最高法律的地位,规定了一切国家机关、武装力量、各政党、各社会团体和公民都必须遵守宪法的法治原则。该宪法成为中国20年来加强民主法制建设的基础。这20年间,民主法制建设无可置疑地取得了举世瞩目的成就。人民代表大会得到加强,在国家政治生活中发挥着越来越重要的作用,中国从“文革”后一个完全无法可依的社会,到今天已经有了一套相当完备的法律体系,做到了基本上有法可依。而且建设法治国家已确定为国家的目标。


但是,我们又不能不看到,这20年来民主法制的发展,在社会稳定压倒一切的前提下,非常谨慎地前进。民主在很大程度上被局限在毛泽东主张的民主集中制的框架内,局限在发扬民主,走群众路线的模式上,而较少地把它看成是国家权力结构的合理化配制和保障公民自由以及充分参与国家事务的制度化。法制也很大程度上被局限在强化社会治安和是秩序,加强国家行政管理的手段上,而不是看成是一种治官之道、治国之策,是人权的保障和社会正义的体现。


宪政这个在本世纪初曾是很有影响、很有号召力的政治理念,却有近半个世纪成为忌讳,法治、宪政从1957年受到批判后,直到近年才可以公开讨论它。宪政在100年前开始广泛地传入中国,今天我们又不得从头开始。但这次恐怕不是从考察西方国家的宪政开始,而是应从总结中国过去整整一个世纪宪政运动的历史经验教训开始。


百年宪政运动的经验教训

宪政是美好的政治理想,中国人民为此而奋斗了100多年。在这其中有过成功和希望,但更多的是失败和挫折。在世纪之交,我们有更多的忧患和憧憬,对宪政有更急迫的期待。所以,反复萦绕在心头的是:中国人民百年的宪政追求为什么没有成功?


1.缺少妥协精神,是中国行宪缺乏的重要文化条件。

王希博士出版了一本介绍美国宪法史的著作,叫《原则与妥协――美国宪法的精神》。这本书的深刻地概括美国宪法的精神实质是“妥协”。列宁说过宪法是阶级斗争的结果,是阶级力量对比关系的反映。毛泽东主席说过宪法是革命胜利的结果。但从历史观察,革命和阶级斗争确实影响宪法的产生、发展和宪法的内容。但是,靠革命和激烈阶级斗争胜利制定宪法,使宪法往往带有极端性,宪法难以稳定和实施。从法国制宪史可以看到,反复的革命与复辟使宪法不断翻新,这些宪法都没有经得起历史考验。通过社会力量平等谈判和妥协制定的宪法,却能比较稳定和持久。它就好像一个自愿订立的合同才会真正有约束力和得到尊重。


在过去一个世纪的中国,是风云激荡的百年。这100年中,前半个世纪一直是战云密布,后半个世纪虽然结束了战争,但前30年却又是社会动乱频繁,真正稳定和发展的时间只有最后改革开放的20年。造成这种背景就是:一种政治力量要绝对领导社会,当出现两种或两种以上的力量时,不能共存,而是要拼一个你死我活。


近代以来,中华民族一直处于外国列强虎视鹰瞵之下,民族危亡成了现实威胁,救亡图存成为近代中国的首要任务。这使自由、民主、人权的要求很容易被忽视,牺牲个人的自由和权利,强化国家权力以挽救民族危亡。当上世纪初,一个靠无上权力统治中国几千年的庞大封建王朝崩塌后,没有平缓的权力过渡,没有一种新的公众支持的合法权力替代,造成巨大的权力真空,立即引起权力争夺。当中国社会不同的政治力量、特别是政党登上政治舞台后,由于缺少以合法斗争形式共存合作,以妥协精神解决纠纷的文化,而崇尚一主独存,以暴力消灭对方甚至同党的统治观念。这使得中国在内忧之中又增外患,半个世纪处于内忧外患的战乱之中。


当袁世凯与孙中山在推翻前面的敌人时,可以有暂时的合作共存。如果两种力量都能妥协共存,也许能有一个真正的宪法。可是,袁世凯这个长着专制帝王脑瓜子的人岂能容忍对手存在。他以宪法、议会为掩饰和装潢,一旦自认为有力量时,就要消灭对方。辛亥革命后出现了多党制,20年代初以后,国民党和共产党登上政治舞台,两党曾因有共同的敌人走到一起进行过两次合作,但都因取得胜利后不能共存共容,而是明争暗斗,直至进行你死我活的斗争。如果国民党能以民主的宽容精神对待“兄弟党”,承认它的合法性,而不是以消灭对方巩固政权,也许中国能建立宪政制度。可是看来传统中国文化中缺少不同政治力量妥协和共存的文化。袁世凯如此、蒋介石也如此。

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